一、 框架协议采购的定义

       框架协议采购，是指集中采购机构或者主管预算单位对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。

       备注：框架协议采购方式不适用于政府采购工程，核心在与小额零星采购工程不符合标准明确、统一的要求。考虑到框架协议采购的两阶段特点和工程项目计价的复杂性，如果对工程项目实施框架协议采购，在具体工程标的未确定的情况下，无法形成有效的工程量清单，一般只能进行“费率招标”。而在“费率招标”的情况下，在入围阶段竞争中，只有费率(即施工管理费和利润等间接费用占工程直接费用的百分比)是确定的，在合同授予和合同履行中，工程单价要套相关工程定额或者工、料、机取费标准，工程量要按实结算，入围阶段的费率对整个工程造价的影响事实上是相当有限的。同时，建筑、水利、交通等不同行业的工程专业跨度比较大，在具体工程标的未确定的情况下，对施工组织设计等技术方案也难以进行有效比较和评审，这也就意味着在第一阶段的入围竞争意义不大。为了防止框架协议采购在实际操作中再次演变成资格入围，财政部决定暂不将政府采购工程纳入框架协议采购的适用范围。

二、框架协议采购作为第七种政府采购方式，与公招招标，邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购，询价等传统方式有哪些不同？

    框架协议采购作为第七种政府采购方式，与公招招标，邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购，询价等传统方式不同，主要体现在以下三个方面：

     一适用范围不同：框架协议采购适用于多频次、小额度采购，不适用有单一项目采购。

     二程序不同：框架协议采购具体明显的两阶段特征。第一阶段由集中采购机构或者主管预算单位通过公开征集程序，确定入围供应商并签立框架协议。第二阶段由采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围的供应商范围内确定成交供应商并订立采购合同

     三供应商的范围不同：采用其他采购方式的，一个采购包只能确定一名中标（成交）供应商，而框架协议采购可以产生一名或者多名入围供应商。

三、框架协议采购与定点采购，协议供货有何联系与区别？

（1） 协议供货、定点采购与框架协议采购关系

      协议供货、定点采购等两阶段采购方式是框架协议采购方式立法的重要渊源。框架协议采购方式是对协议供货、定点采购等采购方式的扬弃；是协议供货、定点采购等采购方式的升级版；是对以往两阶段采购方式的规范化、系统化和法治化的结果。

（2） 协议供货、定点采购与框架协议采购的相同点

框架协议采购方式继承了以往协议供货、定点采购、供应商库等两阶段采购方式的主要基因，它们有着共同的本质特征：两阶段采购、招采分离。

（3） 协议供货、定点采购与框架协议采购的不同点

①权力主体不同

       协议供货、定点采购的第一阶段实施主体是采购人或采购人的主管预算单位，第二阶段实施主体是采购人；框架协议采购在第一阶段的实施主体是征集人，第二阶段实施主体是采购人或政府购买服务的服务对象。

     【相关规定】《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》第五条、第十七条第一款。

② 法律地位不同

       协议供货、定点采购等两阶段采购方式既不是由国务院财政部门制定，也不是国务院财政部门认可的采购方式，只是一种集中采购机构惯用的采购方式而已。协议供货采购方案无须审核或备案。

       框架协议采购方式则是国务院财政部门通过财政部令第110号正式立法，是具有法律地位的第七种政府采购方式。框架协议采购的采购方案需要审核或备案。

     【相关规定】《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》第二条第一款、第八条。

③ 适用范围不同

      在实践中，协议采购、定点采购通常仅为集中采购目录内或分散采购限额以下的小额零星采购的采购项目。

      框架协议采购适用于三种主要情形，除了集采目录内、小额零星的货物和服务项目外，还包括目录外、年度采购限额标准以上的两类服务项目：一类是本部门、本系统行政管理所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务；另一类是为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目。

     【相关规定】《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》第三条。

      ④ 采购需求确定的精细程度不同

       协议供货、定点采购通常不分设采购包，或者尽管有设置，但采购包设置比较粗放，采购需求标准不明确。例如采购打印机，通常不设标包或者设置激光打印机、喷墨打印机、针式打印机三个采购包但未设置具体的标准和要求。

       框架协议采购要按照《政府采购品目分类目录》，将采购标的细化到底级品目，并细分不同等次、规格或者标准的采购需求，合理设置采购包，明确每个采购包的具体技术和商务要求，而不是笼统地针对某一类采购项目。例如采购打印机，首先要区分激光打印机、喷墨打印机、针式打印机，再根据彩色、黑白、打印幅面、打印速度等，分设采购包，然后再对每个采购包逐一拟定参数配置等具体需求。与此相应，每个供应商对每个采购包也只能用一个产品进行响应。

     【相关规定】《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》第二条第一款、第十二条、第二十四条第二款。

⑤ 竞争程度不同

       协议供货、定点采购一方面有时会演变成入围采购，没有竞争性；另一方面协议货物、定点采购参与竞争的供应商不得少于3家。

       框架协议采购在第一阶段有竞争，在封闭式框架协议采购中，确定入围供应商必须有竞争和淘汰，淘汰比例一般不低于20%，而且至少要淘汰一家供应商。其中采用质量优先法的检测、实验等仪器设备采购，淘汰比例不得低于40%，且至少淘汰一家供应商。封闭式框架协议采购确定第一阶段入围供应商时，提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商应当均不少于2家。

    【相关规定】《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》第二十七条。

⑥ 合同授予透明程度不同

      协议供货、定点采购一般侧重于第一阶段的公开招标过程，对第二阶段合同授予各地做法不一。有的虽然要求采用二次竞价方式确定成交供应商，但对于如何选择参与竞价的供应商没有严格约束。有的让采购人自主选择3家入围供应商进行竞价，有的虽然面向所有入围供应商进行竞价，但竞价信息不透明，或者规定的竞价时间异常短，让大多数入围供应商来不及响应。由于合同授予上灵活性和可操作性太强，有些入围供应商仅缴纳了一笔入围代理服务费，却得不到任何一单生意。

       框架协议采购对框架协议订立和合同授予这两个阶段都有相应的规范，针对第二阶段，重点要求确定成交供应商的规则事先公开，还有封闭式框架协议的成交结果要公开，让入围供应商彼此都知道，框架协议项下实际成交了多少合同，分别都是谁得到了合同。

     【相关规定】《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》第三十五条第一款、第三十五条第三款、第四十条。

 ⑦ 定价机制不同

        由于采购标的和需求不明确，必然导致协议供货普遍缺乏严格的定价机制。例如报价大多是由厂商以出厂价或销售指导价为基准，报出价格在此基础上乘以折扣率，而出厂价或销售指导价又由厂商所掌控，由此造成协议供货价格虚高的痼疾，甚至有些协议供货允许生产厂商对同一采购包用多款产品混合报价，供应商通过不平衡报价最终导致实际采购价格居高不下。

        框架协议采购从确定入围供应商到确定成交供应商、签订合同，都是针对具体采购标的、具体产品确定价格和进行价格竞争，对同一采购包，除征集文件要求同时对产品的选配件、耗材进行报价，运用全生命周期成本理念对产品进行价格评审外，不允许供应商用多个同类产品进行报价。

        协议供货、定点采购第一阶段与第二阶段容易脱节，一些采购人甚至不知道入围供应商响应文件中有什么优惠承诺、框架协议到底约定了哪些内容。采购人通常是从入围供应商中挑选一家中意的供应商，然后再与该供应商自行协商确定具体合同条件。框架协议约定的事项难以在采购合同中得到全面落实，合同价格的形成无约束且不透明。有些协议供货、定点采购，即便两个阶段不脱节，严格按照框架协议履行，但合同价格的形成同样具有较大的随意性。例如，那些以出厂价或销售指导价等为基准报综合优惠率的协议供货，协议价格的约束力本就不强，“皮之不存毛将焉附”；还有一些服务定点采购，虽然人工单价等管控住了，但服务人员数量、工种、服务项目涉及的货物价格等有时候是一笔糊涂账。

      《办法》第十三条规定：征集公告和征集文件应当确定框架协议的最高限制单价，这就要求供应商必须按照采购标的进行报价，能预估采购数量的，还要求明确预估采购数量，以期达到一定程度的“带量采购”竞争效果。那么如何确定“最高限制单价”呢?《办法》做出了进一步的硬性规定：货物项目，单价按照台(套)等计量单位确定，其中包含售后服务等相关服务费用。服务项目，单价按照单位采购标的价格或者人工单价等确定，所涉及货物的费用，能够折算入服务项目单价的应当折入，需要按实结算的应当明确结算规则。那么“最高限制单价”如何确定呢?《办法》明确：有政府定价的，执行政府定价；没有政府定价的，应当通过需求调查，并根据需求标准科学确定。那么如何开展需求调查呢?《办法》第十一条规定：确定框架协议采购需求应当开展需求调查，听取采购人、供应商和专家等意见。面向采购人和供应商开展需求调查时，应当选择具有代表性的调查对象，调查对象一般各不少于3个。这里的两个“应当”都是强制性规定，这在操作层面为通过需求调查确定“最高限制单价”提供了制度支撑。这样在整个采购过程中，构建了“最高限制单价—入围单价(协议价格)—实际成交价格”逐次递减的价格约束机制，堵住了协议供货价格虚高的漏洞。可以概括为一句话：协议供货一般是采购人与供应商自由谈价，框架协议则是确定了明确且严格的定价机制。

    【相关规定】《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》第十一条、第十三条。

⑧ 采购方式、采购期限要求不同

      协议供货在《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)出台前，必须采用招标方式采购，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)出台后，取消了必须招标的要求；封闭式框架协议第一阶段必须采用公开招标方式征集供应商，开放式框架协议采购必须采用公开方式征集供应商。

      协议供货无明确的采购期限规定，框架协议采购有明确规定，其中货物项目框架协议有效期一般不超过1年，服务项目框架协议有效期一般不超过2年。

四、 封闭式框架协议采购

      封闭式框架协议采购是指符合本办法第三条规定情形，通过公开竞争订立框架协议后，除经过框架协议约定的补充征集程序外，不得增加协议供应商的框架协议采购。

五、 开放式框架协议采购

     开放式框架协议采购是指符合本条第二款规定情形，明确采购需求和付费标准等框架协议条件，愿意接受协议条件的供应商可以随时申请加入的框架协议采购。开放式框架协议的公开征集程序，按照本办法规定执行。

符合下列情形之一的，可以采用开放式框架协议采购：

（一）本办法第三条第一款第一项规定的情形，因执行政府采购政策不宜淘汰供应商的，或者受基础设施、行政许可、知识产权等限制，供应商数量在3家以下且不宜淘汰供应商的；

     （二）本办法第三条第一款第三项规定的情形，能够确定统一付费标准，因地域等服务便利性要求，需要接纳所有愿意接受协议条件的供应商加入框架协议，以供服务对象自主选择的。

六、  封闭封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购分别适用于什么情形?

      《办法》规定，框架协议采购原则上应当采用封闭式框架协议采购，只有两种情形可以采用开放式框架协议采购：一是前述框架协议采购第一种适用情形中，因执行政府采购政策不适合淘汰供应商的，比如疫苗采购；以及受基础设施、行政许可、知识产权等限制，供应商数量在3家以下，并且不适合淘汰供应商的，比如在一些地方，电信服务商不足3家。二是前述框架协议采购第三种适用情形中，能够确定统一付费标准，并且为了更好地向公众提供服务，需要让所有愿意接受协议条件的供应商都加入的政府购买服务项目。比如，政府购买失业培训、养老、体检等服务，服务对象可持政府发放的代金券等凭单或其他证明，从入围供应商中自主选择服务机构。

七、代理机构代理服务可以通过框架协议采购方式采购吗？

主管预算单位不可以通过框架协议采购方式采购的代理服务。

如代理机构的代理服务可以通过主管预算单位实施框架协议采购方式采购，则采购人只能在框架协议采购的入围代理机构中选择，将违反《政府采购法实施条例》第十一条第二款。采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得与任何方式为采购人指定代理机构的规定，因此代理机构的代理服务不可以通过框架协议采购方式采购。